如果說“十三五”前四年空氣污染治理是“百米沖刺”式的求變，那么“十三五”收官之年以及未來的“十四五”期間，空氣污染防治將進(jìn)入細(xì)水長流的“中長跑”階段。

（來源：《能源雜志》 作者：夏雨 作者系大氣污染防治領(lǐng)域資深專家）

英國摘掉“霧都”的帽子用了30年；美國洛杉磯的空氣質(zhì)量直到2007年才達(dá)到了清潔標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)距1943年霧霾大爆發(fā)已過去了64年。所以，大氣污染防治從來就不是件一蹴而就的事。

從“十二五”中期開始，我國大氣污染防治工作開始上升到國家政策層面，并發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。縱觀我國空氣污染防治歷程，從《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱《大氣十條》）到《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，再到《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，政策的密集出臺(tái)使我國空氣質(zhì)量有了顯著改善。

從生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2019年，我國337個(gè)地級(jí)及以上城市年均優(yōu)良天數(shù)比例為82%；細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)的地級(jí)及以上城市年均濃度同比下降2.4%。其中，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5濃度同比下降1.7%；北京市PM2.5濃度達(dá)到42微克/立方米。二氧化硫年均濃度為11微克/立方米，二氧化氮年均濃度為26微克/立方米，均達(dá)到了《三年行動(dòng)計(jì)劃》中要求的地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)到80%，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上的目標(biāo)。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，我國重污染天數(shù)在近幾年也曾出現(xiàn)過反復(fù)的情況。因此在“十三五”的前四年，大氣污染治理在探索中前進(jìn)，有成績也有不足，今年作為“十三五”的收官之年，更是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

百米沖刺——調(diào)結(jié)構(gòu)

一直以來，由于我國的能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，清潔化利用水平仍偏低，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性污染問題突出。以京津冀及周邊6省市（北京、天津、河北、山西、山東、河南）為例，國土面積僅占全國7.2%，卻消耗了全國33%的煤炭。于是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、調(diào)整成為，治理大氣污染、推動(dòng)我國高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口。

在能源領(lǐng)域，我國從2016年開始在火電行業(yè)全面推行超低排放改造。截至2018年底，三年間全國達(dá)到超低排放限值的煤電機(jī)組已達(dá)8.1億千瓦，占全國煤電總裝機(jī)容量的80%。

在工業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)《三年行動(dòng)計(jì)劃》里明確提出的推動(dòng)實(shí)施鋼鐵等行業(yè)超低排放改造，生態(tài)環(huán)境部于2018年發(fā)布了《鋼鐵企業(yè)超低排放改造工作方案（征求意見稿）》。隨后，重工業(yè)較為集中的河北省率先在全國推進(jìn)鋼鐵、焦化行業(yè)超低排放改造，2018年全年共完成改造項(xiàng)目326個(gè)。2019年，能源系統(tǒng)繼續(xù)淘汰落后過剩產(chǎn)能，關(guān)停2000萬千瓦煤電機(jī)組，超額完成“十三五”去產(chǎn)能任務(wù)。

此外，北方地區(qū)冬季取暖以燃煤為主，散燒煤現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)清華大學(xué)等單位的研究，對(duì)于京津冀而言，民用側(cè)對(duì)冬季PM2.5污染的貢獻(xiàn)接近50%，這些貢獻(xiàn)的來源主要是散煤等固體燃料燃燒排放的污染物。

據(jù)測(cè)算，同樣1噸煤，散燒煤的大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上。其中最重要的原因是電廠有非常高效的末端除塵設(shè)備，但是對(duì)于散煤來說，如果直接在爐灶里燃燒，污染物基本是直接排放。此外，散煤燃燒基本屬于低矮面源，排放高度非常低，排出的污染物會(huì)迅速被人體呼吸到，對(duì)人體健康的影響更為直接。所以，散燒煤取暖已成為我國北方地區(qū)冬季霧霾的重要原因之一。

因此，在《三年行動(dòng)計(jì)劃》中，開展燃煤鍋爐綜合整治，加大燃煤小鍋爐淘汰力度，推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖被提上日程。

截至2017年，全國共淘汰燃煤小鍋爐 20 余萬臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了10蒸噸及以下燃煤小鍋爐的基本清零。2018 年，全國又進(jìn)一步開展了 35 蒸噸及以下燃煤鍋爐的淘汰工作，并且原則上不再新建此類鍋爐。以河北省為例，2018年全省共淘汰了 35 蒸噸及以下燃煤鍋爐 6684 臺(tái)，共 13571 蒸噸，率先實(shí)現(xiàn)了基本清零。隨后，江蘇、廣東、河南、安徽省部分城市也逐步實(shí)施了淘汰與清潔能源改造并舉的措施。

與淘汰低效燃煤鍋爐同步進(jìn)行的，是北方城市“煤改電”和“煤改氣”的全面鋪開。在2019年各地的散煤治理任務(wù)中，“煤改電”、集中供熱、地?zé)崮艿确绞教娲壤^50%。

這其中，中央財(cái)政對(duì)于煤改清潔能源的快速推進(jìn)也給予了充分支持。2017年5月，財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，明確中央財(cái)政將支持試點(diǎn)城市推進(jìn)清潔方式取暖替代散煤燃燒取暖，并同步開展既有建筑節(jié)能改造。隨后，從京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道“2+26”城市中，確定了包括天津、石家莊等在內(nèi)的首批12個(gè)試點(diǎn)城市，并撥付了總共60億元獎(jiǎng)勵(lì)資金。

2019年，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2019年度大氣污染防治資金預(yù)算的通知》，明確了北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)補(bǔ)助資金試點(diǎn)城市名單及資金數(shù)額，其中共計(jì)下達(dá)補(bǔ)貼資金152億元，涉及43個(gè)試點(diǎn)城市。

三年來，北方清潔取暖試點(diǎn)城市不斷擴(kuò)容，中央財(cái)政累計(jì)投入資金已達(dá)351.2億元。2019年，我國北方地區(qū)冬季清潔取暖新增清潔取暖面積約15億平方米，清潔取暖率達(dá)55%，完成散煤治理700余萬戶，累計(jì)替代散燒煤約1億噸，“2+26”重點(diǎn)城市清潔取暖率達(dá)75%，預(yù)計(jì)新增替代電量約2000億千瓦時(shí)。“十三五”前四年全國能耗強(qiáng)度累計(jì)下降約13.7%，為“十四五”打下了良好基礎(chǔ)。

深挖減排空間，跑好“中長跑”

自《大氣十條》發(fā)布以來，我國在空氣污染防治方面取得了階段性勝利，多數(shù)城市的污染物濃度有了大幅度下降。縱向比較，我國的污染防治有成效，但如果把各項(xiàng)污染物指標(biāo)放到國際上去作橫向比較，我們還有很長的路要走。

以PM2.5為例，世界衛(wèi)生組織(WHO)將PM2.5的準(zhǔn)測(cè)值定為10，三個(gè)過渡階段的目標(biāo)值分別定為35、25和15。目前，歐盟28國的PM2.5平均值低于15，美國主要城市平均值低于8，如果跟WHO最終推薦的平均值10相比較，歐盟平均值達(dá)到了它的第三階段，美國已經(jīng)到了終極值，而我國現(xiàn)在還在為第一階段努力。

如果說“十三五”前四年空氣污染治理是“百米沖刺”式的求變，那么“十三五”收官之年以及未來的“十四五”期間，空氣污染防治將進(jìn)入細(xì)水長流的“中長跑”階段。由于能源、工業(yè)以及民用側(cè)領(lǐng)域的固定源污染減排潛力逐漸縮小，接下來的空氣污染防治難度將加大。

除了繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖；持續(xù)整治“散亂污”企業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群升級(jí)改造，擴(kuò)大鋼鐵行業(yè)超低排放改造規(guī)模外，2020年我國將重點(diǎn)從兩方面向減排要空間。

第一，工業(yè)爐窯的整治將全面鋪開，2020年我國將加大工業(yè)爐窯的改造和淘汰。

工業(yè)爐窯廣泛應(yīng)用于鋼鐵、焦化、有色、建材、石化、化工、機(jī)械制造等行業(yè)，對(duì)于工業(yè)發(fā)展具有重要支撐作用，然而其對(duì)大氣的污染也較為嚴(yán)重。根據(jù)京津冀及周邊地區(qū)源解析結(jié)果，PM2.5污染來源中工業(yè)爐窯占20％左右。

2019年7月，生態(tài)環(huán)境部等四部委聯(lián)合發(fā)布《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》，根據(jù)方案，到2020年，對(duì)以煤、石油焦、渣油、重油等為燃料的工業(yè)爐窯，加快使用清潔低碳能源以及利用工廠余熱、電廠熱力等進(jìn)行替代。重點(diǎn)區(qū)域禁止摻燒高硫石油焦（硫含量大于3%），玻璃行業(yè)全面禁止摻燒高硫石油焦。此外，到2020年年底前，重點(diǎn)區(qū)域?qū)⑻蕴瓲t膛直徑3米以下燃料類煤氣發(fā)生爐；集中使用煤氣發(fā)生爐的工業(yè)園區(qū)，暫不具備改用天然氣條件的，原則上應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一的清潔煤制氣中心。重點(diǎn)區(qū)域取締燃煤熱風(fēng)爐，基本淘汰熱電聯(lián)產(chǎn)供熱管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的燃煤加熱、烘干爐（窯）。加快推動(dòng)鑄造（10噸/小時(shí)及以下）、巖棉等行業(yè)沖天爐改為電爐。

可以看出，相比燃煤鍋爐的改造和淘汰，工業(yè)爐窯的情況較為復(fù)雜，不能采用“一刀切”的淘汰方式。由于工業(yè)爐窯加熱過程中所需的溫度不盡相同，排放出的尾氣所含的煙塵結(jié)構(gòu)也較為復(fù)雜，因此很難用一個(gè)既定的處理工藝進(jìn)行改造。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國工業(yè)爐窯大約有20萬臺(tái)，因此，對(duì)于工業(yè)爐窯的改造預(yù)計(jì)將貫穿“十三五”收官之年及整個(gè)“十四五”。

第二，繼續(xù)優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。

目前，移動(dòng)源（包括機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械、船舶等）已成為許多城市大氣污染排放的首要或次要來源。從2018年大中城市的 PM2.5 源解析結(jié)果來看，移動(dòng)源對(duì)本地大氣污染排放的貢獻(xiàn)率達(dá)21.7% - 45%之間，機(jī)動(dòng)車保有量較多的北京、深圳、成都等超大型城市的貢獻(xiàn)比例均在30%以上。

因此，以經(jīng)濟(jì)、環(huán)保著稱的新能源汽車在“十三五”期間一路高歌猛進(jìn)。2019年我國新能源汽車?yán)塾?jì)銷量為120.6萬輛，相比2016年新能源乘用車總體銷量32.9萬輛，銷量增長約4倍。與此同時(shí)，從2017年開始，污染排放水平較高的黃標(biāo)車和老舊車輛被大量淘汰。2017年全國共淘汰老舊機(jī)動(dòng)車200多萬輛。

此外，我國在油品標(biāo)準(zhǔn)提升方面進(jìn)行了嚴(yán)格把控。2019年，我國嚴(yán)厲打擊非法黑加油站點(diǎn)和劣質(zhì)油品，在31個(gè)城市開展了清潔車用油品專項(xiàng)行動(dòng)，1466個(gè)黑加油站點(diǎn)和644個(gè)柴油超標(biāo)加油站被依法查處。

一直以來，我國交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)存在不合理的情況。2017年，全國公路貨運(yùn)占76.8%，鐵路貨運(yùn)僅占7.7%。特別是主要港口集裝箱海鐵聯(lián)運(yùn)比例僅約2％，遠(yuǎn)低于世界平均20％的水平。而從單位貨物周轉(zhuǎn)來看，公路運(yùn)輸能耗和污染物排放量，分別是鐵路運(yùn)輸?shù)?倍、13倍。根據(jù)大氣細(xì)顆粒物源解析結(jié)果，機(jī)動(dòng)車特別是柴油車已經(jīng)成為許多大中城市的首要污染源。從全國情況看，柴油貨車保有量占全國汽車的7.8％，但排放的氮氧化物和顆粒物分別占汽車排放量的57.3％、77.8％。因此，調(diào)整貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，增加鐵路貨運(yùn)量，減少柴油貨車使用是治理大氣污染的重要舉措。

2020年，我國重點(diǎn)區(qū)域?qū)⒉扇〗?jīng)濟(jì)補(bǔ)償、限制使用、嚴(yán)格超標(biāo)排放監(jiān)管等方式，大力推進(jìn)國三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)營運(yùn)柴油貨車提前淘汰更新，加快淘汰采用稀薄燃燒技術(shù)和“油改氣”的老舊燃?xì)廛囕v。2020年底前，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原將淘汰國三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)營運(yùn)中型和重型柴油貨車100萬輛以上。

值得注意的是，目前對(duì)在用車的尾氣監(jiān)管，主要關(guān)注煙度（顆粒物）這一項(xiàng)指標(biāo)，而實(shí)際道路上行駛的汽油車和柴油車，其揮發(fā)性有機(jī)物、氮氧化物等其它大氣污染物的排放是更大的挑戰(zhàn)。因此，如何更加全面地監(jiān)測(cè)在用車尾氣排放特征，是在用車排放監(jiān)管仍需加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。

十九大報(bào)告提出，我國到2035年要實(shí)現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)，如果要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，城市PM2.5濃度需全面達(dá)標(biāo)。在污染物減排空間逐年縮小的情況下，持續(xù)降低污染物濃度是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。對(duì)于超標(biāo)程度較大的城市，每年就要保持污染物濃度4%～6%的下降速度。因此，如何跑贏這場“中長跑”，政策、監(jiān)管以及百姓的配合，每一樣都至關(guān)重要。

原標(biāo)題:【“十三五”收官之考】大氣治理：政策之考